穿透式监管是对多年来监管体制改革经验的深度凝练与升华，对比过往的国资监管工作要求，在理念与方式上都有显著革新。它不仅是切实转变国资监管方式、防范化解风险的有力举措，更是对二十届三中全会提出的“放得活”与“管得住”要求的具体落实。我们在研究后认为，2025年，是穿透式监管全面深化与落地见效的关键一年，这一创新监管模式将成为各地优化国资监管、推动国企高质量发展的重要抓手。

一、“穿透式监管”的最新政策导向

近期，“穿透式监管” 在国资监管领域热度攀升，国家层面多次发声，一定程度上反映了国资监管思路的优化与升级。

• 2024年9月，国资委党委署名文章《jdb电子夺宝官方》中提到，要加快国资国企在线监管系统建设和实用化水平提升，对于“三重一大”等重大事项，探索推进穿透式监管，强化董事会监督作为出资人监督的重要延伸作用，并用好企业内部各类监督力量，既“放得活”又“管得住”，持续推动监管向基层企业延伸、向境外企业延伸。

• 2024年11月12日，在地方国企改革和监管工作视频会议中，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清指出，要坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管，较真碰硬解决制约国企高质量发展的突出问题，有效防范化解风险隐患。

• 2024年12月23日至24日，国务院国资委召开中央企业负责人会议，总结2024年国资央企工作，研究部署2025年重点任务。六大工作任务中明确要建立“以穿透式监管”为重要手段完善监管体系，更好发挥在构建新型生产关系中的重要作用。

• 2025年1月6日，张玉卓在深圳调研中央企业改革创新发展情况时，强调要提升企业价值创造能力，要因企施策、因业施策积极转变增长结构、开拓新增利空间，扎实推进价值体系重塑、产业体系重构，切实加强全级次穿透式监管，不断提升集团管控能力和管理运营水平，确保企业在健康可持续发展轨道上不断前行。

各地国资委也紧跟步伐，在部署2025年国资国企改革发展工作时，纷纷将强化穿透式监管提上日程。

• 广东、安徽、辽宁、河南、贵州、天津等地均在2025年政府工作报告中，提及“强化覆盖全级次子企业的穿透式监管”“健全国资监管体制机制”等内容。

• 2025年1月，湖北省国资委召开省属企业监管工作推进会，提出要树立全级次穿透式监管思维，构建“七点”穿透式监管模式，加强对重点子企业“三重一大”、生产经营动态、重大投资、重大融资及对外担保、重大资产处置、薪酬分配及重大风险等情况的监管，探索建立横向到边协同联动、纵向到底穿透监管工作机制。

• 2025年1月3日，安徽省国资委召开省属企业和市国资委负责人工作会议，提出要强化国有企业穿透式监管，提升专业化、体系化、法治化、高效化监管能力，加强“一企一策”考核，深化违规问题专项整治，切实防范化解风险隐患，为国有企业高质量发展提供监管保障。

• 2025年1月13日，河南省国资委召开全省国资国企工作会议，提出聚焦提升监管效能，强化全级次穿透式监管，做到既“放得活”又“管得住”，打造实力强、活力足、结构优、面貌新的jdb电子官方网站新国企。

• 2025年1月16日，江苏省国资委召开省属企业和设区市国资委负责人会议，强调提升穿透式监管水平，坚决防范化解重点领域风险。

• 2025年1月17日，四川省国资委召开全省国资国企工作会议，提出全力以赴推进专业化体系化法治化高效化监管，坚持“放得活”与“管得住”相统一，加强穿透式监管，强化企业经营综合评价，强化国资监管战略协同，持续提升国资监管质效，更好统筹发展和安全，有效防范化解重大风险隐患。

二、“穿透式监管”的概念和内涵

在国资监管语境下，穿透式监管的概念，是一种对于国有资产和国有企业在监督管理方面所采取的创新模式。旨在通过纵向到底、横向到边的全方位透明监管，对国有企业进行全链条、全周期的精准把控，以实现国资监管效能和国企治理能力的深度提升。相比于传统监管模式，穿透式监管具有更为显著的管理特征。具体包含如下监管内容：

• 全层级穿透，涵盖国有企业从集团总部到基层子公司及各类分支机构的所有层级，打破层级之间的信息壁垒和管理隔阂，确保对整个企业组织体系的全面监管。

• 全要素覆盖，直接深入到每一个具体的经营单位及其业务流程、内部管理和风险控制等关键环节，穿透各层级公司的股权结构、财务状况、风险节点等，实现对底层业务实质和风险的清晰洞察，确保监管无死角。

• 跨部门协同，牵头部门发挥统筹协调作用，组织各相关监管机构建立高效的跨部门协作机制，打破传统监管的部门边界，补齐监管短板，消除重复管理事项，提高管理效能。

• 多系统联动，各级、各地国资监管部门借助数智手段，建设本地在线监管系统，对各级企业的运营数据进行实时采集分析，同时综合考虑与国务院国资委、省市级国资委等上下系统对接要求，合力构建上下联动、数据共享的信息化监管格局。

三、各级国资监管机构如何落实穿透式监管

1.不断完善监管体制机制，夯实监管根基

一要强化国资监管的规范性。持续健全国资监管法规制度体系和工作体系，积极调整优化国资监管途径方式和手段措施，深入落实“一业一策、一企一策”考核，构建全面覆盖、科学规范、高效实用的国资监管体系，确保监管有章可循。

二要强化国资监管的专业性。进一步理顺国资监管和公共管理的职责边界，聚焦工程项目、招商引资、资产管理等重点领域，针对“三重一大”等重大决策事项，通过委派董事有效传达出资人意志，强化董事会监督作为出资人监督的重要延伸作用。同时，打造专责专业监管机构，提升出资人服务意识，为企业提供更有水平、更有效率、更有温度的务实服务。

三要强化国资监管的系统性。将稳增长、防风险、促改革、抓创新等目标纳入统一监管框架，强化各有关部门之间的战略协同、政策协调与信息共享，树立国资监管“一盘棋”思维。同时，健全以党内监督为主导、各类监督主体贯通协调的国有资本监督体系，形成管理系统合力。

案例：河南省国资委自2023年启动了省管企业穿透式监管工作，并在2024年成立了决策咨询、战略投资、薪酬考核、内审风控四个专业委员会，首次开展企业重大投资平行论证，创新实施董事长述职问询制度，有效提升监管专业性与系统性。

2.持续深化重大事项管理，强化监管实效

一要明确界定重大决策事项标准。综合考虑不同层级的国资委监管体系要求、国有集团公司对下属各级子企业的运营管理要求等，自上而下统一制定“三重一大”事项的定义、边界、口径、流程及绩效考核指标体系等，形成系统的管理标准，以实现上下联动、数据共享和有效监管。

二要突出国资监管闭环。以重大决策、重大投资、重大担保、重大事项和重要业绩指标为核心，制定负面清单与红线标准，实施全流程穿透式审查，形成“发现问题、整改落实、检查核实、追责问责”的闭环管理，增强监管刚性与权威性。

案例：黑龙江省国资委在2024年，按照职责法定、权责一致、便捷高效、公开透明的原则，制定出台了《jdb电子夺宝官方》，进一步理清了省政府、国资监管机构与国有企业的权责边界，对审批、备案等事项的决策主体、决策方式、牵头部门、主要程序、完成时限等逐一明确，优化再造工作流程53个，建立上下联动、规范有序的国资监管工作机制，为重大事项管理提供了有益借鉴。

3.加快数智系统建设应用，提升监管效能

一要积极建设国资国企在线监管系统。遵循“一企一策”“一地一策”原则，科学规划建设重点业务系统，规范数据采集标准和信息资源管理。以“三重一大”等重大事项为切入点，搭建组织层级、业务领域、业务流程“全覆盖”的数字化、智能化监管系统，以实现实时监测、动态感知、成果展示与风险预警，为国资国企高质量发展赋能。

二要注重不同监管层级和监管职能之间的系统对接。在设计搭建国资国企在线监管系统时，需充分考虑与上级监管系统的兼容性，提前规划好数据接口，确保数据传输的顺畅无阻；同时，预留管理维度与指标体系的调整空间，以适应不断变化的监管要求。在推进过程中，各地应在全面建成覆盖市（州）国资监管机构及所监管企业的在线监管系统的基础上，实现与省国资委、国务院国资委国资监管大数据平台对接，形成上下贯通的数据传输大通道，促进全国国资国企监管系统的互联互通与数据共享，力争达成国务院国资委在《jdb电子夺宝官方》（国资厅〔2021〕145 号文 ）提出的目标，即2025年底前，全国国资国企需全面建立横向到边、纵向到底、全面协同的数字化智能化监管体系。

三要常态化推动监管系统迭代升级。密切关注国资国企改革不断深入带来的监管需求变化，及时调整、优化在线监管系统的功能和目标，不断完善监管数据指标和监管模型，确保将新的监管要点动态融入到系统的迭代升级中，保障国资监管系统应用水平的持续提升。

案例：山东省国资委分步推动业务流程信息化、系统建设集约化，将分散建设的各业务监管系统统一纳入“山东国资国企在线监管系统”，在国务院国资委国资国企在线监管系统验收评估工作中，位列全国第一。截至2024年底，该系统已形成国资整体运行层面、监管企业运行层面和项目运作层面的指标化决策体系，已涵盖分析模型385个、预警指标506个，实现44个重点监管模块上线、基本实现核心业务全覆盖。目前，95%的省属企业完成资金系统建设、70%的企业完成投资管理系统建设、65%的企业实现集团级财务共享。同时，省内16市国资委均已建设符合本地实际的国资国企在线监管系统，并已逐步向县级覆盖。

4.精准支持国企科技创新，激发创新活力

一要聚焦科技创新强化出资人政策支持。树立监管战略思维、科技思维、产业思维，提升国资监管的针对性、有效性与开放性，围绕科技创新、战新产业等领域，完善“顶格、管用、解渴”出资人支持政策，助力国有企业完善创新体系、增强创新能力、激发创新活力。

二要探索建立更加包容审慎的新产业新业态监管体系。结合本地资本和产业属性，有侧重地健全国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，进一步完善国有资金出资、考核、容错、退出相关政策措施，鼓励国有企业敢投、愿投、大胆支持创新，着力当好发展实体经济的长期资本、耐心资本、战略资本。

案例：2024年12月，上海市国资委出台《jdb电子官方网站》，优化调整分类监管，统筹企业功能定位和主责主业，构建了资本运营类、产业发展类、金融服务类、城市保障类和科创层的“四类一层”分类监管体系，加强穿透监管和政策精准“滴灌”。同月，上海市国资委联合市委金融办共同印发《jdb电子官方网站》。这是全国首个省级层面的国资基金考核评价及尽职免责制度文件，从制度上缓解了基金决策人员因项目亏损而被追责问责的压力，旨在解决国资基金“不敢投”“不愿投”的问题。